该项目负责人是永乐高ylg888888当代中国政治研究所的李士超，项目成员：李士超。本项目在研究过程中以学术论文为主要成果形式。在项目开展过程中，成员从2016年研究生一年级下学期开始到2017年9月底“项目中期考核”再到2018年研究生三年级第二学期开学，已经在地址位于广东省深圳市南山区（南山街道）太子山庄的“月亮湾片区人大代表联络工作站”进行了长期间断性地实地跟踪调研，并且多次采访了“月亮湾片区人大代表联络工作站”的专职联络员兼工作站站长敖建南先生，以及在“月亮湾事件”中起到重要作用的多位“社区精英积极分子”，为后期论文写作提供了坚实的基础。

本项目的创新点：通过现阶段的实地调研，可以看出来“人大代表联络工作站”的深圳样本，现在的操作方式是发挥以敖先生为党员模范带头作用，以维权为手段，以基层社区的维稳工作为目的，在做好维稳工作的同时，体现了党在城市基层的引领作用，是加强党的领导的具体体现。

项目的预期成果为：1、研究报告：“中国地方政府创新奖”案例跟踪研究——基于深圳市南山区（南山街道）“月亮湾片区人大代表联络工作站”实际成果为论文两篇1.《旅游目的地形象感知下敦煌旅游品牌资产研究》2、硕士毕业论文：从“维权”到“维稳”：深圳市“Y片区人大代表联络工作站”的演变逻辑及其政治学分析。通过这项研究，利用发掘的结论，帮助自己完成了研究生“硕士学位论文”，且获得了外审专家的认可（外审专家一评议书：论文资料搜集丰富，分析得当，叙述清楚，是优秀的学位论文。外审专家二评议书：文章材料丰富，对现实研究充分把握，体现了严谨的态度和研究能力。）本人于2018年4月25日通过了“硕士学位论文答辩”。3、研究实物：学术论文《社区治理改革的模式对比与发展趋向》。

本项目视野创新，立意明确，材料丰富，结构缜密。符合自主创新基金项目结项要求。

社区治理改革的模式对比与发展趋向

李士超

永乐高ylg888888城市治理研究院

【摘要】：社区是城市的“细胞”是城市社会的基本单元，在城市的基层承担着重要的社会管理职能。改革开放之后，社会结构的急剧变化促进了社区管理体制的快速转型。我国在全国范围开展社区建设已历时16个年头，各地在结合自身实际探索社区建设的过程中取得了较为显著的成效，并且摸索出了一套套因地制宜的社区治理改革模式。这其中比较有代表性和推广性的当属深圳市的“盐田模式”、安徽省的“铜陵模式”、南京市的“建邺模式”、“仙林模式”和北京市的“鲁谷模式”。纵观这些优秀的社区治理改革模式，在不断壮大社区基层层面权力和职能的同时，更是强调公众参与对于社区治理的重大意义，不但迎合了当下现代化社区治理的趋向，更是符合我国构建多元合作型社区的诉求。本文在梳理每种模式的同时，也将就其所呈现出的不足与局限，探索社区治理改革的下一步趋向。

【关键词】：社区治理；社区改革；改革模式

1. 社区治理框架和社区结构的改革

（一）深圳市“盐田模式”——从“居企分离”到“一会两站”再到“居站分设”

在改革开放早期，深圳作为一个新兴城市，当时的城市行政体制不仅与同时段的中国其他城市相比无太大差别，更与现如今实行的“两级政府、四层管理”[1]的治理模式大相径庭，只有简单的三个层级，即市、区和街道办事处[2]。深圳的居民委员会（以下简称“居委会”，与后面提及的“社区居委会”不一样）虽说现在已转变成居民自治组织，但在改革开放的早期与其他城市的居委会一样，仅仅是作为单独级别的工作网络，在城市的基层执行政府的行政政策，无从谈及自身本应具有的法定自治功能。在社区建设的早期阶段，确是发挥了显著作用，尤其是在提供社会服务和维持公共秩序方面[3]。但在后来的一系列实践中，居委会本不应该具有的行政职能不可避免的与其具有的社会性和本身持有的法定自治性发生矛盾，造成“以子之矛攻子之盾”的窘况。2002年，为了恢复居委会的自治权，并同时确保政府在社区基层具有代表性，盐田区政府发起了社区管理体制改革。[4]这次改革与之前的“居企分离”改革以及后来的“居站分设”改革构成了深圳市城市社区治理改革模式独具特色的“三步走”。

图一：深圳市早期三个层级的简单城市行政体制管理模式

（1）1999年盐田区政府初次改革——“居企分离”

1999年，盐田区政府为了改变“居企合一”的普遍化现象——许多居委会是从“农村城市化”过程中转型而来,居委会与集体股份公司“两块牌子、一套人马”[5]的情况较为普遍,交叉任职率为100%。第一次提出了“居企分离”的改革举措。

盐田区政府成立专门的改革队伍，首先重点理清并分离居委会与集体股份公司的权责关系——集体股份公司的主要任务是发展经济，居委会的主要职责是更好的服务辖区居民。集体股份公司不再拥有代理居委会的基层自治权利，而居委会也不再是听命于股份公司的“附属品”，二者就此“割断了”原先的相互依附关系。

（2）2002年盐田区政府第二次改革——“一会（合）两站”

第一步，按照“ 议行分设” 的基本理念, 重新调整居委会数量，把原先21个居委会按照资源共享、方便管理的原则合并为17个，降低了管理对象数量大的难度。

第二步，重新命名居委会为“社区居委会”（“社区居民委员会”的简称，与前面提及的“居民委员会”的简称“居委会”不一样）[6]，并对其职责进行重新界定，化解了管理对象界限不清晰的难题。

第三步，把集行政、服务、自治功能于一体的居委会职能在组织内部进行分解, 重新架构起了三个社区类型，即决策居委会服务的自治组织居委会、承担行政职能的社区工作站和承担社区服务功能的社区服务站。[7]而社区工作站和社区服务站是社区居委会的下设机构。

这种新的社区结构形式在当地被称为“一会（合）两站”模式。需要特别注意的是，这里的“社区工作站”是隶属于社区居委会的下设机构，在层级方面是下级与上级的关系，是被包含与包含的关系，与深圳市现行“两级政府、四层管理”的行政管理体系中的“末梢”派出行政机构—“社区工作站”根本不是同一概念。

图二：盐田区“一会‘合’两站”新型社区管理体制模式组织框架图

（3）2005年盐田区政府第三轮改革——“居站分设”

2005年，为了进一步提高社区工作效率，盐田区政府在“议行分设”[8]思想的指导下进行了第三轮改革。盐田区政府把社区工作站从社区居委会中独立出来，从组织结构、职能、人员、经费、行政隶属关系等关键环节一一剥离，社区工作站成为街道办事处下的一个派出机构[9]。这项措施使得社区居委会减少了行政性事务，并且打破了原先居委会所处于的尴尬角色——政府在社区基层的代表。开始专注于提供社区服务，它的性质由于是通过社区所有居民直接选举产生，也重新恢复到群众性自治组织的法定状态。而社区工作站则实质性的成为了与社区居委会同级别的机构。这种模式被称为“一会（分）两站”，并沿用至今。[10]

盐田区政府的这次改革打造出了深圳市现行并且特有的“社区工作站”模式，保持了政府在社区基层行政权的延伸，是政府在社区基层的代表。但与此同时，这个在全国独创的基层组织也衍生出一个关键问题——它的法理性并没有跟“居委会”一样受到法律的保障。再者，“社区工作站”的职责容量正在日益壮大，辖区居民办事往往“首选”社区工作站，对于居委会的认同感正逐渐下降，更有居民只知“工作站”根本不知“居委会为何物”，造成了居委会的“边缘化”、“空心化”和“行政化”，居委会的法理性几乎成了摆设，这也是当下社区治理改革过程中的一个顽症——“居委会困境”。

图三：“居站分设”下的“一会‘分’两站”新型社区管理体制组织框架图

（4）“盐田模式”的经验借鉴意义与其不足性

“盐田模式”的成功不仅重塑了深圳市的社区治理框架和社区结构，更重要的是在深圳市后续的社区治理改革中发挥了模范带头作用，一直沿用至今，提供了经验性的借鉴意义，是相对比较成熟、操作性比较大的范本。

但是现如今的深圳发展更加的迅速，社会结构因经济的飞速发展不断出现新的变化，间接地造成社区治理改革的步伐也紧随其后，某些隐藏的问题随之凸显出来，构成了新的挑战，主要包括以下六个方面：一是基层管理层级过多，运行不畅，造成了办事效率的低下；二是社区工作站定位不明，效能不佳，缺少法律保障；三是社区党委的核心作用有待充分发挥，应当加快建设好党在基层的引领作用；四是行政管理服务与基层自治交织不清，且自治性较低；五是社区工作者队伍稳定性、专业性不足，应当加紧引进高层次人才；六是基层社区自治能力有待加强。在深圳市以后的社区治理体制改革中，上述凸显的六部分难题将是改革的下一步趋向。

（二）安徽省“铜陵模式”——成长的大社区与消失的街道办

2010年7月，安徽省铜陵市从铜官山区、狮子山区两个社区开始，全面撤销“街道办事处”这个在全国每个城市都保有的基本行政管理层级，取而代之的是成立新型的“大社区”。“铜陵模式”概括起来就是“1234”[11]，即，“一个减少、两个实现、三个完善、四个强化”————一个减少：撤销街道办，成立大社区，直接减少了管理层级；两个实现：实现社区扁平化管理，实现社区网格化管理；三个完善：完善社区公共服务体系、完善社区市场化服务体系和完善社区义务服务体系；四个强化：强化党的核心功能、强化居民自治功能、强化社会管理功能和强化居委会监督功能。

（1）撤销“街道办事处”的法律风险

“铜陵模式”是安徽省乃至全国最具代表性的社区治理改革模式，它最大的创新性在于撤销了街道办事处这个行政管理层级，而它改革的最大风险却是可能因为撤销街道办，造成在法律层面的“违法”——街道办事处是市辖区人民政府或行政管理区管委会（例如：经济技术开发区管委会）的派出机关，受市辖区人民政府或功能区管委会领导，行使区人民政府或功能区管委会赋予的职权。换句话说，街道办事处是法定基层组织，是依据全国人大通过批准的地方政府组织法成立的最基层的地方组织，它的设立受到1954年、1979年法律条例的明文保护[12]，在法律层面享有高度的法理性。所以“铜陵模式”在改革的起始阶段要想撤销街道办首先就有法律层面的严重阻碍。

后来“铜陵模式”得以顺利开展，不得不提到一点，即，《城市街道办事处组织条例》的废止，它为安徽省社区综合体制改革解决了法律上的障碍——2009年6月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议决定废止《城市街道办事处组织条例》，街道办事处工作适用于《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关条文，即“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”城市街道办事处的设立由“应当”改为“可以”[13]。由此，“铜陵模式”撤销街道办的举措名正言顺。

（2）撤销街道办事处的具体做法

1、“减法”：减少行政层级；“加法”：加强服务职能

铜陵市全面启动社区综合体制改革所选的第一个“样本”——铜官山区为主体的城区10个街道办事处，第一步，全部撤销；第二步，将原先拥有的61个社区居委会整合为23个新型的“大社区”，减少了管理对象的数量；第三步，将改革中最重要的权力职能归属问题梳理清楚，避免了改革中涉及的权、责、利的模糊问题——将原街道党工委、群团组织等职能和原街道办事处相关公共管理服务、部分审核审批等职能下放到社区，把原街道的协护税、城管执法、司法行政等职能收归区直相关部门。[14]第四步，减少宏观层级，即，改革的核心是撤销街道办事处，实行区直接服务的社区体制，通过撤销街道办，变“市-区-街道-社区”四级管理模式为“市-区-社区”三级服务形式，形式上的“减法”、本质上的“加法”。[15]

图四：“铜陵模式”下撤销街道办、成立大社区后相关职能从属变化图

2、“减肥”：降低管理成本；“增重”：提升服务质量

新的大社区成立后，区直属部门和原街道的人、财、物等资源整合集聚到社区，社区资源的占有量大幅增加，相比之下社区的支出却大幅减少——改革前，每个“小社区”工作经费一年只有3万元左右，改革后，将原街道的工作费用直接下划至各社区，每个社区增加到30万-50万元，总额还节约了8.5%。社区的活动场地也随之得到了质的优化——改革前，社区活动服务用房总面积为5.7万平方米，改革后达到7万多平方米，在没有多投一分钱的情况下，面积比改革前增长了23%。[16]通过对财政方面和基础设施建设方面的前后对比，极为明显的可以看出行政成本实现了科学合理的优化配置，明显有效降低，避免了不必要的浪费，反而使得面向社区居民的服务水准得到了提升。

表格一：“铜陵模式”改革前后社区情况对比

（3）“铜陵模式”的经验借鉴意义

“铜陵模式”下新成立的“大社区”是根据城市交通状况、居住环境、地域面积、人口数量、社区现状和未来发展等一系列要素进行重新的整合与划分的，新建立起的“一个核心、一个主体、两个支撑”的组织架构——以社区党工委为核心，以社区居委会为主体、以社区公共服务中心(社区服务中心)、社会组织为支撑，实现了人、才、物等资源的高度整合，实现了党工委、居委会和公共服务中心(社区服务中心)责、权、利的有机统一，实现了建立健全党的领导、居民自治、中心服务、社会协同、公众参与的社区管理服务新格局。[17]“大社区”实行“一站式”集中服务，社区公共服务中心统一设置综合事务、民政事务、人口计生、综治信访、文明创建、社会保障、经济服务等7个专业服务窗口[18]。流程上的改造，既有效提高了社区服务能力，又提高了社区服务的效率。

与此同时，“铜陵模式”的实施，还强化了居民委员会的自治功能，避免了沦为“空心化”、“边缘化”的行政性组织，并且提升了居委会为民服务的水平，更重要的是将下放给社区、原属于街道治理中的人、才、物等资源进行了科学合理的整合，实现了资源利用的优化，保证了社区治理的高精简、高效能。

1. 社区职能的改革和调整

社区问题已然成为城市社会管理的基本问题，更是城市问题的缩影。当前，传统“管理型政府”正向现代“服务型政府”转变，而社区居委会是政府管理体系的末端机构，直接面对数目巨大的城市基层群众。由此可见，社区居委会在职能方面的转变，既符合当下政府职能转变的大趋势，更符合当前新形式下社区建设的需要，社区职能改革和调整的重要性可见一斑。再者，人、才、物等社区资源是社区职能的重要组成部分，由于社区管理人员有限，财力、物力资源有限，如何高效利用好社区现有的资源，根据社区实际情况提供更急需更精准的服务，就显得尤为重要，这也是促使社区职能改革的主要动力。各地在社区治理改革中涉及最多、最复杂的问题也是社区的职能问题，并且以此作为改革的契机，不断突破原有的老旧模式。在众多社区职能改革和调整的例子中，成效较为突出的当属南京市的“建邺模式”、“仙林模式”和北京市的“鲁谷模式”，他们也是后来很多城市社区治理改革借鉴最多的模本。

（一）南京模式——扁平化的“建邺模式”和网格化的“仙林模式”

南京模式实际上是由扁平化管理的“建邺模式”和网格化管理的“仙林模式”组成的。2009年4月，建邺区在南京市率先开始的社区治理管理体制改革中，启动并构建出了扁平化管理[19]的“一委一居一站”模式（后来还增加了“一办”——综治办，负责综合治理与和谐稳定。）——“一委”指的是是社区党委；“一居”指的是居委会；“一站”指的是社区管理服务站，这种新型的社区治理模式被称为“建邺模式”。随后2010年6月，南京市栖霞区仙林街道又探索实施了另外一种新型的社区治理模式，即，将辖区“划网分格”促成联动管理，其做法就像精细的数码扫描一样，将街道划分为多个网格，每人负责一个小网格，联合完成包括城市管理、公安联防、流动人口管理等10项职责，做到“人到格中去、事在网中办”[20]，这种“新奇”的社区治理体制改革被称为“仙林模式”。

1. “南京模式”改革之前，南京市整体的社区治理困境

南京市原有的城市基层社会管理体制存在着一些深层次矛盾和问题，导致社区工作浮在“半空中”根本不能服务好辖区居民。主要涉及三个方面。一是权责不对等，有责无权，想办事却有心无力，有权者却不办事，且社区党组织的核心领导作用未能得到充分发挥。二是条块分割现象严重，“条条”管不到位，“块块”也管不好。三是社区职能的错位，行政功能压倒管理服务法定职责，社区居委会“空心化”现象严重。

1. 扁平化管理的“建邺模式”—— “一委一居一站”

建邺区的人口结构复杂性和社区类型多样性——新入住的中高收入人群、基数较大的低收入原城市居民、农民和外来人口并存；老旧小区、新建的中高档小区和原有的一些行政建制村并存，使得社区人群的结构观念发生了很大变化，并且对社区产生出许多新的需求，民意表达方式日趋多样化，社区工作干头万绪。除此之外，在“建邺模式”提出之前，还有两个主要的困难摆在建邺区下属的7个街道当中：一是社区主任事务过多；二是社区工作涉及部门太多，各自为政，效率低下，造成了“忙的太忙，闲的太闲”现象，更重要的是社区层面在处理问题的时候往往是有责无权，被迫接手许多超出自己权责范围的事情。

建邺区政府打破以区、街道、社区三级老体制为核心的层级管理，将责、权、利直通社区——区委直管社区党委书记；单独编制社区财政预算，社区经费由区财政直拨；进入社区的公共管理与服务项目，必须做到任务、经费、人员和服务四个“同步下放”；同时，区委也将社区各类人员的考核权下放社区。

在这种重新划分的层级管理体制中，增设了一个新机构——社区管理服务站，原来归属区和街道两级管理的十多个行政部门的工作人员，一齐下沉到社区，管片民警、市容队员、环卫人员也都纳入服务站，接受服务站和原属部门双重管理和考核。[21]在居民自治方面，大量具体事务交由居民委员会自主解决。这一看似复杂实则精简的社区治理体制改革被称为“南京模式”。后来，在“一委一居一站”的基础上，还增加了“一办”——综治办，负责综合治理与和谐稳定。

图五：南京市“建邺模式”下“一委一居一站”新型职能关系隶属图

（3）网格化管理[22]的“仙林模式”——“5S模块化”和“1+7+N”

1、“5S[23]模块化”网格化管理模式。

栖霞区仙林街道针对社会管理的重点难点问题，即，市容环境问题、流动人口问题、便民服务问题、平安和谐问题和商业网点问题等五项服务[24]（就是所谓的“5S”），进行“模块化”——以每个社区为一个模块，整合街道领导、机关科室、社区人员、各类协管员、志愿者和社区范围内企事业单位等多元管理力量，建立主体明确、责任清晰的“五项服务”社会管理体系。“5S”针对社区基层面临问题的繁杂性以及在处理问题时不分缓急轻重的现状，抓住矛盾的主要方面，将解决问题高度重点化，在小问题发展到大问题之前，已经将最“烫手的山芋”解决掉，后续在处理小问题的时候不仅可以很快处理，更重要的是节省了人力、物力、财力。“模块化”则是将“高度重点化”的问题再“精细化”，整合街道的各方面力量，保证了在处理问题时的专业程度，相比较之前在处理问题的时候，上级随便派个工作人员，并且不管这个工作人员是否具有解决这个问题的专业性，然后走个过场，基层的工作者也是疲于对付，草草了事，到最后问题还是没解决，“模块化”是实实在在的解决了问题。

图六：南京市“仙林模式”下建邺区“‘5s’网格化”管理模式图

2、“1+7+N”网格化管理模式。

“5S模块化”将每个社区的问题进行了第一步的梳理，明确了服务的对象和责任的主体，在接下来执行任务的过程中，栖霞区又探索出了一与其配套使用的管理模式，即“1+7+N”————“1”指的是1个信息中枢——“社会管理‘网格化’服务中心”，作为全街道社会管理信息系统的指挥中枢；“7”是指7个移动终端[25]——为7个一级网格社区书记的手机配置信息管理系统；“N”是指N个固定终端——在群众较为密集的小区、高校等公共场所，设立多个社情民意服务站。电脑、手机等现代化移动终端的介入，减少了发现问题、反映问题、解决问题的等待时间，保证了处理问题的高效率。街道充分利用中心平台的信息资源和各类考核数据，通过实时监控、传递指令、督办考核、数据分析、完善提升等五个环节，查找工作薄弱点、及时调整工作重点、评估工作成效，使信息中心真正成为分析工作、领导决策的网格化信息大脑。[26]

（4）南京模式的经验借鉴意义

南京模式不仅推动了南京基层社区治理改革的进一步发展，保持了社区在基层为居民服务的活力，更重要的是它探索出的“建邺模式”和“仙林模式”对于全国的社区治理都要一定的借鉴意义，在其他城市的社区治理中都可以看到“南京模式”的影子。其非常有特色的网格化管理和扁平化管理——“网格化”将社区治理变得更加的精细，缩小了处理问题的空间广度；“扁平化”解决了层次重叠、冗员多、组织机构运转效率低下等社区日常工作中出现的弊端，使得南京的基层社区治理有了质的提高。

(二)北京市鲁谷社区的“鲁谷模式”——大部制改革形成“三驾马车”

（1）影响鲁谷社区改革的三个原因

第一，2002年北京市石景山区被民政部确定为“全国社区建设示范区”，石景山区委、区政府高度重视，想要选择某一社区进行试点，恰巧在同年，北京市将鲁谷片区从八宝山街道办划出设立鲁谷街道办，石景山区委区政府决定在鲁谷片区，创新管理体制改革，不设街道办，而是设立由区委区政府直接管理的“鲁谷社区”，至此，鲁谷社区的改革有了基本的筹划。第二，再加上当时全国社区都在大刀阔斧的进行体制改革，涌现出的许多优秀案例也深深影响了鲁谷社区的创新改革，鲁谷社区有了更多的借鉴模式，普及全国的这场改革浪潮成为了一种隐形的外在推动力。第三，其实主要促使石景山区委、区政府发动社区治理改革最为深层次的主要原因则是社区建设城市管理中新旧体制转换和社会转型中所积累的问题和矛盾日益突出——街道“越位”、“错位”、“权能失衡”，居委会“行政化”、“空心化”、“边缘化”现象严重。由此，改革街道管理体制势在必行。“鲁谷社区”这个新的机构取消了“街道”二字，冠名“社区”，成立了街道级的大社区，下辖20个居委会，是目前北京市唯一称之为“社区”的街道。2003年4月，新的管理体制试运行，到当年10月份选举产生鲁谷社区委员会为止，初步形成了鲁谷的大社区管理模式。

（2）鲁谷社区改革的具体做法

“鲁谷模式”通过“三步走”实现社区治理创新——一是区直管社区，不设街道办；二是，鲁谷社区党工委归区委直管，同时设鲁谷社区行政事务管理中心，另外由鲁谷社区代表会议选出“鲁谷社区委员会”；三是，在鲁谷大社区下，分设有20个居委会，使居委会还原成为居民自治组织。[27]由此，鲁谷社区形成了党、政、居民自治“三驾马车”的架构。

图六：北京鲁谷社区改革之后各机关职能从属图

1、精简行政管理层级，撤销“街道办”，成立街道级的大社区。摆脱在原基层管理中，由原街道办占主导地位的“市—区—街道—社区”管理模式，尤其突出社区居委会。

撤销街道办之后，由“三驾马车”指导整个鲁谷社区的日常工作。“三驾马车”指的是社区党工委、社区行政事务管理中心、社区委员会。社区党工委作为区委的派出机构, 在新体制中处于核心领导地位, 对社区性、社会性、群众性[28]工作负总责，保证了党在社区基层的引领作用。社区行政事务管理中心作为区政府的派出机构,对辖区城市管理、社区建设及有关社会事务进行管理、协调、指导、监督和服务[29]，社区行政管理中心负责人由区政府任命。社区委员会是由社区代表会议选举产生的社区自治组织，是社区代表会议的常设机构，承接政府剥离出来的部分社会事务，监督政府依法行政[30]，社区委员会主任及副主任由社区党工委提名,经社区代表会议差额选举产生。“三驾马车”的管理体制,不仅确保了党对基层行政工作及社区自治工作的核心领导权,更重要的是剥离出来了居委会不应行使和执行的政府行政职能，变居委会为真正的群众性自治组织。

1. 在精简机构的同时，没有造成工作人员和其工作职能的混乱，实现了科学合理的转换，既提高了行政管理的效率和办事能力，更减少了工作人员的任务量。

   精简机构及人员的基础是合理转换职能[31]。在原有的管理模式下，政府的行政管理职能往往是越界的，一个典型的例子就是居委会的“行政化”现象，而社会管理的职能往往是行政性的，一个典型的例子就是社区忙于应对上级的检察和考核。鲁谷社区通过职能转换实现了两者的归位，即政府行政管理职能的到位、社会管理职能的到位，再者，在处理基层的问题时，法律是没有赋予基层工作人员相应的权力的，所以执法就成了“无法可依”，“鲁谷模式”的高明之处在于，把辖区行政执法和行政管理的各项职能经梳理后归位于政府, 建立“责、权、利”统一的“条块”关系[32]，比如统计局收走了原来统计科转出的部分职能，劳动和社会保障局收走了劳动科转出的部分职能，民政局收走了民政科转出的部分职能,规划局收走了城市管理科转出的部分职能。同时，再将部分职能调整、协调后下放给区职能部门，让“大社区”做到既有责又有权，再者，把原来由政府直接管理的有关社会事务交给社区自治组织和中介组织来承担, 而社区委员会作为社区代表会议的常设机构，专门下设了相关办公室以及六个专业工作组承担社区服务、人民调节、文教体卫、环境卫生、计划生育共驻共建[33]等六个方面的社会事务管理职能。

   （3）“鲁谷模式”大部制改革后期所呈现出的不足

   1、大部制改革造成形式上的减负，实际工作中的任务翻倍

   “鲁谷模式”的初衷是减负，在区政府层面收走相关权力并下放部分权力给社区的同时，进行了工作任务的剥离，一开始的设想虽说是科学合理的，但是在接下来的八年间，处在“街道级别的大社区”的基层工作人员的任务量却是“翻番增加”，大多数的工作做不完，所以只能疲于应付，草草了事。举例说明，在2003年，鲁谷还是个普通小社区的时候，当时承担的行政职能约368个小项，在一系列的剥离、转出、整合中，只减少了28个小项，即便是这28仍有部分并未彻底剥离，实际上“只是从社区的行政机关转入了社区所属的事业单位，对外仍由鲁谷社区行政事务管理中心负全责[34]”所以单单从数字上的悬殊对比可以发现，改革仅仅占了街道实际承担职能的极少数，大部分的职能剥离只是“从左手换到右手”有多调整在现实中根本无法达到预期效果[35]。所以，新的体制运行以来，确是转出去了一些职能，表面看来是减负了，但是由于总的任务量是不变的，所以转出去之后如果没有相关职能部门的接收，最终会导致这些已经转出的职能又重新由社区事务部直接包揽承担，导致部门职能翻番。当时单纯按照简单的工作对口、按‘块’划分进行职能调整归位，没有考虑到‘条’对‘块’的制约[36]。

   2、2008年北京奥运会促进了北京市的城市发展，“鲁谷模式”一开始的设想适应不了后来社会公共服务总量的急剧增加

   2008北京奥运会是举国大事，所以北京市的社会公共服务量在一定时间段内必然是猛增的。这就造成了鲁谷社区在转出职能的“复归”、“翻倍”的情况下，又增加了另外一项更重的负担——2008年奥运会对城市管理标准的提高，使得安全生产监督管理、流动人口管理、应急指挥等许多新的职能陆续进入街道层面，造成在实际运行过程中，不仅社区各部门职责大量增加，而且基层的工作人员往往一人兼数职，一人对数口[37]。再加上鲁谷社区是新型的大社区，与原先的小街道相比，辖区面积大、人口多，在行政资源的配置上，人、才、物并没有额外增加，所以实际上当初的“瘦身”出现了“反弹”[38]。

四、总结——社区治理改革的发展趋向

现阶段的社区治理体制改革虽然取得了一些成效，但是随着社会的不断发展，尤其伴随深化经济体制改革的不断深入，在“经济基础决定上层建筑”的影响下，为了不断适应新形式下的社会结构，间接地，城市基层社区管理体制改革创新必然将是一项长期而复杂的社会系统工程。社区是政府与社会互动最为频繁的领域，在李克强总理提出政府要“简政放权”理念的指导下，社区摆脱政府“大手”的管制、实现现代化自治是当今中国基层的“康庄大道”然而，要趋向社区治理的理想，首先必须形成一个有效的治理结构，让它通过自身科学合理的运转重新塑造出新型现代化社区。其次，这是一个充满活力的社会，社会能够有效合理的运转离不开大量社会中介组织的参与，尤其在基层，很多政府延伸不到的地方都是社会组织在“出谋划策”所以在以后的社区治理改革中，要提升社会组织参与社区治理的能力，通过社区培训、规划辅导、社会组织孵化等渠道，夯实社会组织参与治理的基础，在此基础上推动“行政工作社区化”，即，赋权社会组织参与公共事务、承担公共服务项目，通过政府向社会组织购买公共服务的方式，推动政府与社区的合作治理，最终形成一个由代理民意的政治组织、参与治理的社区组织、承担日常生活管理服务的市场组织组成的合作治理结构[39]。总体而言，城市社区的自治虽说现已起步，但仍是“蹒跚而行”，很多通过借鉴西方发达国家的治理技术构建我们的治理模式，大多数情况下还是“生搬硬套”的，还是不成熟的“嫁接”还是一个未竟的理想，在基层具体的事务中，自上而下的运行逻辑仍然突出，政府的“大手”依然未曾撤离，所以，下一步社区改革的重点，应当是赋权社区组织，继续盘活“社区居委会”的活力，让社区组织、社区居委会带动整个社区的发展，在此基础上，重构社区自治的结构，改善社区自治的逻辑，寻找到政府与社会直接衔接的治理机制，让普罗大众更加的认同政府、信任政府。有了信任与协作，政府与社会、政府与社区、政府与居民等一系列和谐自治的美好画面才能实现。

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